欧盟最新外商直接投资审查框架获关键立法批准——展望未来，中国对外投资可能面临更多挑战

根据中国商务部的统计数据显示，2017年中国对美国投资降幅较大。对外投资流向发生这种变化的原因之一可能是CFIUS对中国企业进行国家安全审查的频率有所增高。 据同一统计数据显示，中国对欧洲投资有了迅速的增长。然而，一项新的进展可能会让人对这种投资激增是否可持续产生疑问。

12月5日，欧盟理事会批准了一项欧盟审查外商直接投资(FDI)的框架草案，类似于美国CFIUS制度。一旦正式颁布并生效，新框架将增加中国向欧盟投资的负担，并可能使中国与欧盟企业的交易复杂化。

该欧盟审查外商直接投资框架草案是欧盟各级机构 ——欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会 于2018年11月20日所达成的谈判和妥协的结果。拟定规则是为了应对由外国投资于战略意义重大且敏感度较高业务领域的欧盟企业所带来的担忧，特别是当外国投资者为国有企业，或者投资对象为关键技术或基础设施时。新框架最引人注目的特色是其建立的一项新的欧盟范围内的“合作机制”。在这一机制下，欧盟成员国将有义务（在成员国及欧盟委员会之间）进行信息交流，并就出现的问题予以警示。

下一步，欧洲议会国际贸易委员会预计将于12月10日就协议文本进行投票。预计新规将于2019年第一季度正式实施。

出台背景

一直以来，欧盟并无覆盖整个欧盟区的、就安全问题审查外商直接投资的举措。目前，12个成员国已各自设立了自身适用的审查机制，其中一些近几年还发生了重大变化，对涉及国家安全问题的交易采取了更为严格的审查。此外，这些各国的审查机制之间存在很大差异，国与国之间无须就各自的政策或措施进行协调，甚至在外商直接投资可能引起欧洲内跨境安全隐患的情形下依然如此。

新审查机制的关键推动因素之一是欧盟境内外商直接投资数量，特别是来自中国的投资的增迅猛增长。据安永会计师事务所的一份报告显示，中国企业2017年在欧盟境内累计开展了约250次收购活动。

为此，欧盟委员会和各成员国一直在探寻一套泛欧盟的应对措施，超越各国现有的碎片化的政策，为欧洲的重要利益提供更加强有力的保护。最终要实现的目标是让整个欧盟作为一个整体获得更好的制度保障，在某些可能威胁国家安全同时又产生跨境影响的交易中，让欧盟集体利益得到保护。

此外，各国投资者一直对欧盟环境青睐有加。因为欧盟有着全球最开放的投资机制之一。众所周知，这里的外商直接投资机制都具有高度透明、可预测以及无歧视的特点（比如，现行的欧盟合并控制制度）。

框架特点

根据该框架规定，欧盟是否介入对外商直接投资的决议要考虑“公共秩序和安全”因素。该框架提供了一份问题列表（非穷尽），成员国在进行外商直接投资评估时可以予以考虑——比如，外商直接投资对重要基础设施、先进/关键技术、重要原材料供给的保障、敏感信息获取（或控制该等信息能力）的影响。框架涉及众多领域，其中包括能源、交通、通信、数据存储、人工智能、机器人技术、半导体、潜在军民两用技术和网络安全。

该框架协议并不试图统一成员国的审查机制或建立欧盟范围内的审查机制，也未规定所有成员国都有义务建立审查机制。相反，其目的是加强成员国（和欧盟委员会）之间的合作并提高透明度，特别是通过:

• 建立“合作机制”，要求成员国（相互以及与欧盟委员会之间）交流信息, 特别是在外商直接投资正接受国家当局审查时（这并非欧盟范围内的审查机制，而是一个框架，欧盟委员会和成员国可以通过该框架对外商直接投资进行更为协调的审查）; 
• 在下列情况中，允许欧盟委员会发表不具约束力的意见: 
  • 在涉及若干成员国的案件中——即在其认为某项投资可能影响一个或多个成员国的安全或公共秩序的情况下，向成员国提供咨询意见（有关成员国必须“最大限度地考虑”该意见，并在其选择不遵守欧盟委员会意见时做出解释）; 或 
  • 在某项拟定投资可能会影响整个欧盟利益的项目或方案时（例如地平线2020或伽利略计划）; 
• 鼓励在审查政策方面进行国际合作，包括分享经验、最佳做法以及有关投资趋势的信息; 
  • 重申国家安全利益是成员国的责任，该欧盟框架不会影响成员国维持其现有国家审查机制，或 
  • 要求目前国家内部没有外商直接投资机制的成员国采用这种机制; 
• 成员国对是否允许在其领土内进行某项具体行动有最终解释权; 以及 
• 理解 “商业活动需要审查期限较短且审查应当在严格的保密要求下运作”。

现实影响

值得注意的是，一些欧盟成员国（以及英国）正在推进加强本国审查外商直接投资权力的计划。 实际上，这意味着在欧盟规则生效之前，越来越多的跨境交易在欧洲就已经将接受更严格的审查。因此，交易方若有以欧洲为重点的交易，则必须考虑各国审查制度的范围和影响，并在必要时尽快同各国的有关部门进行联系。

总体而言，可以预见这一项欧盟新规将对并购交易产生重大影响。首先，其增加了更多成员国引入外商直接投资审查工具的可能性，而使各国在同一平台上竞争。其次，对于已有审查机制的成员国而言，新规可能会对其审查时间表和实体评估产生影响。

虽然成员国仍可基于其主权做出决定，但其也需要考虑其他成员国和欧盟委员会的意见。成员国对境外的外商直接投资审查提出评论的额外时限为25个工作日，而这可能会推迟各国自身的审查程序，并使得审查工作无法在大多数成员国合并控制审查的第一阶段（时间较短）内完成。此外成员国就安全或公共秩序的可提出的担忧的标准尚未明确，仍具有不确定性。

对于计划进行海外并购交易的中国企业而言，这意味着需要比现在更深入地分析潜在的跨境安全问题，以便确定需要或建议在哪些国家进行外商直接投资的申请。尽管欧盟委员会只发挥协调作用，但其可能在外国投资政治审查过程中扮演重要的相关角色，投资者应当对此慎重考虑。